挪威“选择性延退”政策安排对我国的启示(总第1260期)

  时间:2019-11-07

   总第1260

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  挪威“选择性延退”政策安排对我国的启示 

  2019819-26日,中国(海南)改革发展研究院院长迟福林教授带领中改院课题组前往挪威考察,先后访问挪威城市区域研究所、挪威社会研究所、奥斯陆都市大学、挪威卫生署、挪威统计署、挪威劳动与社会福利管理局、卑尔根市政福利管理局、卑尔根大学和卑尔根阿尔雷克健康创新中心等部门机构,在“老龄化社会的政策与制度”的主体框架下,针对挪威养老金改革与退休制度改革进行深入调研。 

  一、以“选择性延退”为重点提升养老金可持续性 

  人口仅有500多万人、经济高度发达、拥有巨大石油资源储备的挪威为何多年前就开始推进养老金制度改革?带着这问题,课题组进行深入调研。 

  1.以提升养老金支出可持续性为目标 

  挪威社会研究所高级研究员彼得森介绍,增强养老金支出长期可持续性是挪威退休制度改革的基本出发点。奥斯陆都市大学教授哈尔沃森也提到,短期看,挪威并不存在养老金支出缺口;但长期看,预期寿命延长和人口老龄化趋势叠加成为挪威养老金支出可持续面临的主要挑战。挪威人均预期寿命已提高至 84 岁,同时人口生育率已降到 1.7,长寿与少子化因素叠加导致赡养比上升,给养老金支出的可持续性带来长期压力。预计2013-2060年,挪威男性和女性剩余预期寿命将分别增长5.7年和4.3年。如果不改革,2066岁人口与67岁及以上人口的比例将从2010年的4.8下降到2060年的2.5。到2060年,挪威65岁以上老人的赡养比将从目前的20%增加到40%,给养老金长期可持续性带来巨大压力。从支出看,2000年挪威养老金支出占 GDP 比重为4.5%,在经济合作与发展组织(OECD)国家中处于低水平;如果不改革,到2050年,这一比重将达到 14.8%,超过经济合作与发展组织平均水平。2020年后,政府支出增长将明显快于收入增长。按现行的财政平衡目标,到2060年挪威需要增加24%的税收收入,这意味着要把税率增加到65%左右。  

  为应对人口老龄化加快与预期寿命增长对养老金支出可持续性的双重挑战,挪威自2011年推动第三轮养老金改革。挪威社会研究所哈特兰研究员介绍,这一轮养老金改革有三个主要目标:一是防止老龄化侵蚀福利国家的财政可持续性;二是促进老年人就业,扩大全社会的劳动参与;三是促进收入分配平等,避免贫富两极分化。 

  2.以“选择性”为突出特点 

  与瑞典等国不同,挪威延迟退休改革最突出的特征是选择性很大。据挪威统计署高级研究员斯特伦、何慕依以及挪威社会研究所彼得森研究员等专家介绍的情况,2011年的改革在通过精算平衡保持养老金总体替代率不变的同时,使人们的“选择性”大大增强,具体体现在以下几个方面。 

  1)退休年龄的选择性。2011年改革前,挪威法定退休年龄为67岁,工作满40年可以领取养老金。改革后,雇员从62岁起即可自愿申请退休。公共财政不补贴自愿提前退休的行为,由养老金领取者自己来承担寿命延长带来的养老金成本,即自愿退休越早,领取的年养老金越少,反之亦然。这样的预期寿命调整机制意在通过提高早退成本来刺激劳动力供给,即预期寿命每增加1年,需要通过额外多工作8个月的时间,才能保持改革前获得的年均养老金待遇水平的替代率。这意味着大部分养老金支付风险从纳税人转移到养老金领取者。提前领取养老金只是改变了雇员开始领取养老金的时间表,没有改变其预期养老金权益的现值。 

  2)就业的选择性。62岁满足养老金领取的条件下,新的养老体系允许私人部门员工在领取养老金的同时继续全职工作,方式十分灵活且权益有保障。2012年,有近45%符合条件的劳动者在67岁前领取了养老金,约有2/3未满67岁的人选择在领取养老金的同时继续工作,这一比例远高于改革前的预期。老年人可以边工作边领取养老金,每年可按0%、20% 、40% 、60%、80% 、100% 的比例提取养老金。这一机制适用于所有已累积足够养老金权益并可领取不低于最低养老金的雇员。对预期寿命余年较短的退休者,提前领取养老金的同时继续在岗工作的收益更大。 

  3)采取“新人新办法、老人老办法”。1954年前出生的劳动者领取的养老金由原有的制度决定;1963年以后出生的劳动者领取的养老金完全由新制度决定;1954-1963年间出生的劳动者,养老金由新老制度共同决定,养老金待遇由新老制度的加权平均(权数根据不同的出生年份决定)而定。62~66岁年龄段的雇员可以适用原有体系的提前退休安排,而新的精算体系适用于67岁以上的雇员,以此保证1958年前出生的雇员到67岁退休时其养老金替代率不会低于66%。 

  4)对特殊人群采取特殊安排。比如,丧失劳动能力者提前领取养老金不影响养老金待遇。理由在于,法定退休年龄前即已丧失劳动能力的人,无法通过延迟退休来对冲预期寿命调整机制带来的养老金待遇下降。再比如,在家照护6岁以下幼童的父母可以获得与其全职工作获得收入水平一致的养老金权益;在军队服役的年轻人可以获得全职工作收入一半水平的养老金权益。 

  3.以广泛的社会共识为基础 

  在社会讨论、社会协商、社会信任基础上形成广泛的改革共识,是挪威延迟退休改革得以顺利推进的重要原因。 

  1)改革方案经过广泛的社会讨论。挪威卑尔根大学博士后汉斯认为,挪威养老金改革对不同群体有不同影响。改革实际上把养老风险个人化,对年轻一代不利,年轻一代需要增加个人养老金储蓄或投资来确保未来的养老金储备。挪威卑尔根大学社会学教授库勒谈到,退休制度改革和养老金改革是全球性难题,法国、俄罗斯的工人都曾因退休年龄延长进行过大规模抗议或罢工,有的国家甚至因此出现社会骚乱。挪威城市区域研究所高级研究员特斯里介绍,在挪威大家对养老金改革有争论,但由于经过较为广泛的社会讨论,形成了改革的基本共识。 

  2)改革方案经过社会协商达成。挪威劳动与社会福利管理局高级顾问毕恩斯塔德等介绍,2008年,私人部门达成实施新精算体系下的退休制度安排的协议;10年后也就是2018年,公共部门通过协商达成协议,公共部门的制度开始向私人部门的制度并轨。工会在社会协商中发挥了重要作用,工会不会一味强调劳方利益,不会要求过度提高养老金待遇,更强调全社会的公平和可持续发展。  

  3)改革建立在社会信任的基础上。从考察情况看,支撑挪威社会信任的是高度透明的政府体系、客观可靠的数据和统计体系、专业中立的执行机构,以及有公信力的养老金体系。挪威统计局基于客观、透明、可靠的数据建立模型,对养老金运行情况进行客观描述,提出养老金体系运行面临的问题,做出分析报告后提交财政部。挪威财政部每四年要向议会提交白皮书,议员们对养老金面临的问题进行充分讨论。白皮书同时向社会公开,公众广泛参与讨论。  

  4.以结构性的政策与制度为保障 

  从考察情况看,挪威采取了促进老年人就业、财税等结构性政策与制度安排,为释放延迟退休的正向激励效应提供保障。 

  1)实施老年人积极就业政策。推行鼓励老年就业的政策,专门设立老年政策中心,积极推动以鼓励老年人就业为目的的各类活动,促进政府、企业、工会、社会组织之间形成合力。 

  2)采取鼓励老年人就业的财税政策。采取减免税、递延征税等税收优惠政策,鼓励老年人延迟退休和工作更长时间、做出更多贡献。比如,对私人养老金制度给予包括企业或个人的直接财政补贴、税收减免及税收递延等优惠措施。雇员向个人养老金协定计划里缴纳的款项可以有最高不超过4000挪威克郎的免税额。雇员所得税可享受补充养老保险缴款税前扣除,补充养老保险的投资所得免交税,等到领取养老金时再缴所得税。 

  3)为促进老年人就业提供立法保障。挪威《就业环境法》明确规定雇主要为老年人提供平等的就业环境和待遇,禁止雇主仅以达到法定退休年龄为由解雇70岁以下的雇员。目前,挪威正讨论把这一年龄限制提高到75岁。 

  二、挪威“选择性延退”改革的成效 

  挪威新一轮养老金改革对延迟退休和促进老年人就业产生了重要的积极作用,形成了“推迟退休—劳动供给增加—生产力提高—税基扩大—养老金支出可持续提升”的良性循环。 

  1.缓解财政支出压力,提升财政长期可持续性 

  据挪威统计署测算,如果一直实施旧的养老金方案,2035年挪威将出现财政赤字,到2060年财政赤字将超过当年GDP-M8.7%。改革后,财政赤字将延缓到 2050 年才出现;财政赤字占GDP-M的比例到2060年将达到2.8%,比改革前低5.9个百分点。养老金支出减少对缓解财政支出压力的贡献最大,与改革前相比,2060年公共养老金支出将下降20.5%。挪威统计署的模拟模型结果显示,改革对促进财政长期可持续性的提升主要是因为就业率更高、工作时间更长导致的税基扩大。 

  2.促进老年人就业,提高劳动参与率 

  改革的直接影响在于,由于劳动收入与养老金待遇的关联得到强化,私营部门中符合提前退休条件的劳动者中有近30%会推迟退休1.2年;不计平均寿命延长的平均退休时间将推迟0.24年,平均寿命每延长1年退休年龄相应地延长0.5年,到2060年时年满62岁的健康劳动者的退休时间将推迟2.74年。由此带来的结果是62~66岁这一年龄段的劳动参与率有望提升到20世纪80年代的平均水平。改革后,在中等延迟退休和最大限度延迟退休两种情形中,到2060年就业增长分别为7.1%11.1%。与改革前相比,到2060年个体劳动时间将增加7.1%。 

  3.破解老年贫困,防止收入分配差距的扩大 

  1996-2015年,养老金领取者的中位数收入增长率(63%)明显快于全民中位数收入的增长率(121%)。65岁以上老年人的贫困风险指数由1990年的20%降低到2015年的9%。在收入分配方面也尽可能防止逆向分配效应,比如,与国民收入分配中男女不平等指数(33%)相比,老年男性和女性养老金待遇差距较。?/font>27%)。 

  三、挪威“选择性延退”改革对我国的启示 

  着眼养老金支出的长期可持续性,挪威新一轮的养老金改革和延退制度把“选择性”与“普惠性”有机结合起来,兼顾公平和效率,对我国退休制度和养老金改革有一定启示。 

  1.我国以“延退”改革为重点提升养老金可持续性更具迫切性 

  当前,我国呈现出“未富先老”的局面。研究预测,在养老金和退休制度不变的情况下,养老金缺口将逐年扩大,假设GDP年增长率为6%,到2033年养老金缺口将达到68.2万亿元,占当年GDP38.7%,届时将面临养老金支出危机。为此,养老退休制度改革的目标要很清晰,重在提升养老金的可持续性。总体来说,挪威在经济情况较好时开展延退和养老金改革,这使得改革的阻力较小。我国短期经济增长面临压力,但中长期看经济转型升级将释放经济增长的潜力,加快选择合适的延退制度以提升养老金可持续性,是立足短期着眼中长期的关键之一。 

  2.借鉴挪威“选择性”的灵活做法,不搞“一刀切”改革 

  1)突出“选择性”,把延迟退休的选择权交给个人。我国的人口规:屠夏耆丝诠婺6际?俦队谂餐?挥氪送?,我国不同地区、城乡、不同群体间的收入差距和发展不平衡的矛盾突出。在这样的条件下,不宜采取“一刀切”方式延迟法定退休年龄。为此,尽快改革强制退休制度,在退休年龄、领取养老金年龄、领取养老金比例、继续就业等方面采取灵活做法,把选择的自主权交给个人,最大程度减少改革阻力,形成改革动力。 

  2)建立“早退少得、晚退多得”的正向激励机制。借鉴挪威经验,在把“延退”选择权交给个人的同时,建立与预期寿命延长相适应的精算平衡自动调节机制,增加“早退”的成本,形成“晚退”的有效激励。从我国的情况看,“选择性延迟”有几种可供选择的方案:一是延迟法定退休年龄1-2年,但允许人们自愿选择提前退休。同时,给予企业一定的鼓励措施,比如降低缴费率等;二是设定多档养老金,鼓励老年人工作更长时间,年养老金待遇随着工作年限增长而增加;三是将前两者有机结合。 

  3)采取渐进式改革。根据财政支出缺口设定过渡期,对不同年龄段出生的人设定不同的养老金领取政策,“新人新办法、老人老办法”,逐步达到统一。在具体制度设计上,对长期从事有损健康的特殊行业、特殊职业、特殊群体如残疾或丧失劳动能力者,不采取与预期寿命延长相适应的精算调节机制。 

  3.形成改革共识,创造良好社会氛围 

  总的说,在老龄化和预期寿命增长的背景下,如果不改革,大家的最终利益都会受损。为此,要在雇主、雇员、工会、协会等利益相关方参与的基础上制定形成改革方案。充分发挥智库、专家学者在改革方案制定、讨论和实施评估中的重要作用。通过各种方式促使社会讨论、促进公众认同。 

  4.以结构性政策安排使延退效应最大化 

  1)实施老年人积极就业政策。采取税收减免激励等,鼓励健康状况好、有再就业意愿的老人创业、就业。对雇用和培训超过退休年龄劳动者的企业尤其是中小企业,制定相应的税收鼓励政策。 

  2)形成支持延退的财政政策与制度安排。例如,扩大政府在鼓励延退的养老金改革上的财政支出比重;完善多支柱的养老金体系,建立由税收支撑的最低养老金,鼓励老年人参加补充性的商业养老保险;对老年人延迟退休继续就业获得的收入和养老金收入实施税收减免的优惠政策。 

  3)完善鼓励老年人积极就业的法律法规。借鉴挪威立法保障老年人就业的经验,明确禁止劳动就业的年龄歧视,为促进老年人积极就业提供强有力的法治保障。 

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